RISCHI E OPPORTUNITÀ NELLA RISCRITTURA DEL CODICE DEGLI APPALTI di Monica Cocconi

La riscrittura del codice degli appalti all’insegna della semplificazione costituisce una delle innovazioni più rilevanti ricomprese nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR). Si tratta di un tema da tempo attraversato da profonde dinamiche di mutamento in quanto ricondotto a soddisfare i bisogni, sempre mutevoli, delle amministrazioni pubbliche. Il grado di articolazione della disciplina, peraltro, si è accresciuto quando, a partire dal 2006, i contratti pubblici sono stati destinati a soddisfare interessi sempre più diversificati (dalla tutela della concorrenza a quello dell’ambiente, dall’anticorruzione alla tutela dei lavoratori) e ulteriori rispetto a quelli specifici ad essi affidati.  Queste dinamiche si sono ulteriormente intensificate da quando il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) ha inserito la riforma degli appalti all’interno delle riforme amministrative da introdurre. Il nuovo codice ha cercato non solo di semplificare l’assetto complessivo delle norme vigenti; ha anche introdotto, per orientare e incoraggiare i poteri d’iniziativa e lo spazio valutativo delle stazioni appaltanti, alcuni principi generali nuovi, collocati nei suoi primi articoli: anzitutto, all’art. 1, il principio del risultato, poi quelli della fiducia e dell’accesso al mercato.    Il principio del risultato in termini di affidamento del contratto e della sua esecuzione con la massima tempestività possibile ed il miglior rapporto possibile fra qualità e prezzo degli appalti aggiudicati è qualificato dalla relazione di accompagnamento al Codice come l’interesse pubblico primario. Ad esso è strumentale quello della concorrenza concepita quale metodo per assicurare il miglior esito possibile nell’affidamento ed esecuzione dell’appalto pubblico nell’interesse della collettività. Lo stesso principio del risultato, inoltre, deve essere perseguito nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza.

Un problema molto rilevante, sollevato dal dibattito pubblico di questi giorni investe il giusto equilibrio fra la necessità di ridurre i tempi e di semplificare le procedure di aggiudicazione e di esecuzione degli appalti pubblici e quella di garantirne la legalità e la trasparenza. Numerose critiche si sono sollevate, in questi anni, contro l’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), accusata di ergersi a vero e proprio regolatore degli appalti pubblici. In realtà il suo principale ruolo, chiarito nel nuovo testo, è quello di supporto e di ausilio alle stazioni appaltanti. Sul versante costituzionale, sottolineo che entrambe le esigenze, sia quella della semplificazione sia quelle della legalità e della trasparenza, sono rilevanti e irrinunciabili: la trasparenza è infatti espressione del principio costituzionale di imparzialità, mentre la celerità e la semplificazione delle procedure perseguono anch’esse un valore costituzionale, cioè il buon andamento. Imparzialità e buon andamento, nell’art. 97 della Cost., tuttavia, devono coesistere ed essere garantite entrambe. Abbassare le soglie di affidamento dei contratti con gara pubblica, tuttavia, può costituire una scorciatoia pericolosa per il rispetto della legalità a cui si dovrebbero associare misure di accompagnamento che rafforzino i Comuni e le nostre amministrazioni nel perseguire entrambi le esigenze. In questi anni, infatti, è diventata centrale la questione amministrativa ossia la presenza e la qualificazione di personale pubblico adeguato a svolgere funzioni fondamentali come quelle connesse alla gestione dei contratti pubblici.

Infine il nuovo codice non sarà certamente in grado di risolvere i problemi del public procurement se, come mette in luce la stessa relazione di accompagnamento, non verranno affrontati e offerte soluzioni a tre profili ineludibili: la formazione dei funzionari; la qualificazione e la riduzione delle stazioni appaltanti; la digitalizzazione. Si tratta infatti di aspetti organizzativi che richiedono impegni e investimenti non irrilevanti e che tuttavia sono le condizioni fondamentali per una buona riuscita della Riforma.