MIGRANTI, GOVERNO, GIUDICI: FACCIAMO CHIAREZZA di Nicola Sinisi (2^ parte)

Di seguito la seconda parte [vai alla 1° parte]

A questo punto chi scrive ritiene utile ribadire la risposta fornita dalla Corte Europea laddove ha chiarito la necessità di una verifica d’ufficio da parte del giudice rispetto alla legittimità della designazione di un Paese come sicuro. L’articolo 46 della Direttiva 2013/32 riguarda il diritto a un ricorso effettivo per i richiedenti protezione internazionale. Al paragrafo 1, riconosce ai richiedenti il diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice contro le decisioni relative alla loro domanda. Il paragrafo 3 definisce la portata di questo diritto a un ricorso effettivo, specificando che gli Stati membri devono garantire che l’organo giurisdizionale davanti al quale viene impugnata la decisione sulla domanda di protezione internazionale svolga “un esame completo ed ex nunc sia dei fatti che del diritto, compreso, se del caso, l’esame del diritto alla protezione internazionale”.  Tale orientamento appare ulteriormente condivisibile alla luce del principio di leale cooperazione che gli Stati Membri devono rispettare nell’applicazione del diritto unionale, cosi come disposto dalla Corte G.U.E. nel parere n. 1/09 dell’08/03/2011. La Corte afferma che l’utilizzo della categoria del “Paese di origine sicuro” non può derivare automaticamente dalla mera inclusione di quel Paese nella lista, ma deve essere oggetto di una valutazione attualizzata del giudice, da riferire non al momento di adozione della lista ma della decisione. Nel caso dell’Italia, il giudice nazionale, sulla base della sentenza europea, ben potrebbe disapplicare il decreto interministeriale sui Paesi sicuri nella parte in cui viola l’obbligo imposto agli Stati membri ai sensi dell’art.37, par. 2 e del considerando 48 della Direttiva, di provvedere quando “a conoscenza di un cambiamento significativo nella situazione relativa ai diritti umani in un Paese designato come sicuro” ad un riesame di tale situazione e, ove necessario, rivedere la designazione di tale Paese come sicuro.

In tale ottica interpretativa si inserisce il provvedimento adottato dal Tribunale di Bologna che, peraltro, ha voluto comunque cautelarsi prima di decidere in via definitiva per cui, all’esito della Camera di consiglio del 25 ottobre 2024, ha proposto il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione europea di due questioni riguardanti la individuazione delle condizioni sostanziali che consentono la designazione di un paese di origine come ‘sicuro’, alla luce del decreto legge 158/2024. In sintesi il Tribunale di Bologna era stato chiamato a pronunciarsi sul ricorso presentato da un richiedente asilo cittadino del Bangladesh contro la decisione della Commissione territoriale felsinea che, all’esito di una trattazione con procedura accelerata, aveva dichiarato la sua domanda di protezione internazionale manifestamente infondata  in ragione della sua provenienza da un paese di origine sicuro e della mancata indicazione di gravi motivi per ritenere che il Bangladesh non  fosse sicuro per la particolare situazione in cui il richiedente si trovava. Evidenzia il Tribunale la presenza di «alcuni contrasti interpretativi che si sono manifestati nell’ordinamento italiano e che attengono alla disciplina rilevante contenuta nella Direttiva n. 2013/32/UE e, più in generale alla regolazione dei rapporti fra il diritto dell’Unione europea e il diritto nazionale». Dal momento, poi, che tali divergenze – tanto in materia di protezione internazionale che in relazione alla gerarchia delle fonti di diritto – hanno trovato «specifica espressione nel d.l. del 23 ottobre 2024», per il Tribunale sussiste «un interesse generale ad un chiarimento della Corte di Giustizia diretto ad assicurare l’applicazione uniforme del diritto dell’Unione». Il caso concreto certo non riguarda uno dei dodici richiedenti asilo coinvolti nella vicenda dei centri in Albania; tuttavia, il diretto coinvolgimento del Bangladesh (ossia il Paese, insieme all’Egitto, da cui provenivano i richiedenti asilo condotti in Albania) nonché la stretta comunanza dei temi coinvolti, rendono la questione cruciale per il futuro funzionamento dei centri dislocati sul territorio albanese destinati al trattenimento dei soli migranti provenienti da paesi “sicuri”, requisito che consente nei loro confronti l’applicabilità della cd. procedura accelerata per l’esame delle richieste di asilo.

L’ordinanza, in motivazione, richiama il contesto normativo italiano ed europeo (§§ 2 ss), nonché il contrasto interpretativo sorto intorno alla decisione della Corte di Giustizia del 4 ottobre 2024 (§ 3.2) e, in particolare, al dovere del giudice italiano di disapplicare il provvedimento nazionale di designazione di un paese terzo come paese di origine sicuro quando, dalle informazioni fornite dalle organizzazioni internazionali competenti e acquisite dal giudice, emerga che in tale paese vi sono categorie di persone esposte al rischio concreto di persecuzioni o di danno grave.  Discende la formulazione di due questioni pregiudiziali:

• In primo luogo la possibilità di designare un paese come sicuro anche in presenza di forme generalizzate e costanti di persecuzionee rischi di danno grave nei confronti di gruppi minoritari presenti in tale paese.  La richiesta di chiarimento, dunque, attiene alla corretta interpretazione del diritto europeo e, in particolare se «ai sensi degli articoli 36, 37 e 46 della Direttiva 2013/32/UE e del suo Allegato I, il parametro sulla cui base debbono essere individuate le condizioni di sicurezza che sottendono alla designazione di un paese terzo come paese di origine sicuro debba essere inderogabilmente individuato nella carenza di persecuzioni dirette in modo sistematico e generalizzato nei confronti degli appartenenti a specifici gruppi sociali e di rischi reali di danno grave come definito nell’Allegato I uno della direttiva 2013/32/UE, in particolare se la presenza di forme persecutorie o di esposizione a danno grave concernenti un unico gruppo sociale di difficile identificazione – quali ad esempio le persone LGBTIQA+, le minoranze etniche o religiose, le donne esposte a violenza di genere o a tratta ecc. – esclude detta designazione».

Il Tribunale – nell’argomentare la propria posizione sul punto – ricorda che «il sistema della protezione internazionale è per natura sistema giuridico di garanzia per le minoranze esposte a rischi provenienti da agenti statuali o meno» e, richiamando il caso della Germania nazista e dell’Italia fascista  (ossia paesi sicuri per la stragrande maggioranza della popolazione) osserva che «se si dovesse ritenere sicuro un paese quando la sicurezza è garantita alla generalità della popolazione la nazione giuridica di paesi di origine sicuro si potrebbe applicare a pressoché tutti i paesi del mondo e sarebbe dunque una nozione priva di qualsiasi consistenza giuridica».

• In secondo luogo, chiama il giudice europeo a chiarire «se il principio del primato del diritto europeoai sensi della consolidata giurisprudenza della Corte di Giustizia imponga di assumere che, in caso di contrasto fra le disposizioni della direttiva 2013/32/UE in materia di presupposti dell’atto di designazione di un paese terzo come paese di origine sicuro e le disposizioni nazionali, sussista sempre l’obbligo per il giudice nazionale di non applicare queste ultime, in particolare se tale dovere per il giudice di disapplicare l’atto di designazione permanga anche nel caso in cui detta designazione venga operata con disposizioni di rango primario, quale la legge ordinaria».

 Tale decisione trova concorde chi scrive, avrei solo evitato il paragone con la Germania nazista e l’Italia fascista non giuridicamente indispensabile. La pronuncia ha scatenato reazioni di esponenti politici di segno opposto. Tralasciando le espressioni usate ritengo più utile ed opportuno evidenziare che l’art.117 della nostra Costituzione sancisce che la potestà legislativa è esercitata dallo Stato nel rispetto di essa, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario.L’art. 267 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea prevede che:

“La Corte di giustizia dell’Unione europea è competente a pronunciarsi, in via pregiudiziale:

Quando una questione del genere è sollevata dinanzi ad un organo giurisdizionale di uno degli Stati membri, tale organo giurisdizionale può, qualora reputi necessaria per emanare la sua sentenza una decisione su questo punto, domandare alla Corte di pronunciarsi sulla questione”. In tale ottica il Tribunale di Bologna ha inteso interrogare la Corte di giustizia sull’interpretazione del diritto europeo, formulando quesiti sull’applicazione del diritto europeo attraverso una procedura di cooperazione attiva tra la giurisdizione nazionale e la Corte di giustizia per l’applicazione uniforme del diritto europeo in tutta l’Unione. La situazione è rimasta <in stallo> ma la stampa ha dato conto del decreto in data 4 novembre 2024 con cui il Tribunale di Catania – Sezione immigrazione non ha convalidato il trattenimento presso l’hotspot di Pozzallo di un richiedente protezione internazionale proveniente dall’Egitto.Chiamato a pronunciarsi sul trattenimento disposto dal Questore di Ragusa, quel Tribunale non ha convalidato il trattenimento, ritenendo l’Egitto un Paese non sicuro alla luce del diritto dell’Unione Europea. Nonostante la qualificazione quale ‘paese sicuro’ contenuta nel d.l. 158/2024, il Tribunale di Catania riscontra che dalle COI (Country of Origin Information) relative all’Egitto – ossia le schede-paese redatte dal Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, non superate da altre diverse informazioni, né dal d.l. 158/2024 – emergono una serie di gravi criticità connesse al rispetto dei diritti umani (in particolare con riguardo a: pena di morte, libertà personale, di parola e di stampa, equo processo, libertà di religione, tortura, persecuzioni…) «che evidenziano l’esistenza in Egitto di gravi violazioni dei diritti umani, che – in contrasto con il diritto europeo citato – persistono in maniera generale e costante ed investono non solo ampie e indefinite categorie di persone […] ma anche il nucleo stesso delle libertà fondamentali che connotano un ordinamento democratico e che dovrebbero costituire la cornice di riferimento in cui si inserisce la nozione di Paese di Sicuro secondo Allegato I alla direttiva 2013/32/UE».

Alla luce di tale quadro, per il Tribunale «non resta che disapplicare ai fini della presente decisione il decreto-legge 23.10.2024, posto che, come è noto, le sentenze interpretative della Corte di giustizia dell’Unione europea vincolano il giudice nazionale anche se appartenente ad altro Stato membro rispetto a quello che ha proposto il rinvio pregiudiziale». Principio, si ricorda, recentemente ribadito anche dalla Corte costituzionale italiana nella sentenza n. 15/2024 ove si è chiarito che «Il principio del primato del diritto dell’Unione discende dal principio dell’eguaglianza degli Stati membri davanti ai Trattati (art. 4 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea), che esclude la possibilità di fare prevalere, contro l’ordine giuridico dell’Unione, una misura unilaterale di uno Stato membro […]. L’obbligo di dare applicazione al diritto dell’Unione, quando ne ricorrono i presupposti, implica che esso sia interpretato in modo uniforme in tutti gli Stati membri».

Auspicando di avere chiarito i termini giuridici della vicenda lascio a Voi ogni commento.

 (La prima parte dell’articolo è stata pubblicata sulla newsletter dell’8 novembre scorso)